隨著人口老齡化趨勢的發展，生育率持續低于更替水平，吸引移民已經成為發達國家勞動力增長的重要來源。然而由于受到新冠肺炎疫情的影響，一些發達國家的移民數量出現下降。以加拿大為例，2020年引進的新移民僅為18.5萬名，同比下降了45.7%。與此同時，新冠后遺癥對發達國家勞動力供給造成的沖擊也不容小覷。一些發達國家新冠后遺癥的持續使得部分勞動人口永遠退出了勞動力市場。澳大利亞財政部長查默斯表示，澳大利亞勞動力市場“已經被新冠肺炎和新冠長期癥狀徹底摧毀”。經合組織的資料也顯示，澳大利亞正面臨發達國家中第二嚴重的勞動力短缺問題，僅次于加拿大。另外，發達國家為了恢復經濟采取的刺激需求政策導致勞動力需求大幅增加，這就使得發達國家勞動力市場失衡狀況進一步加劇。

在勞動力緊缺的背景下，引進更多技術移民成為發達國家普遍的政策選擇。2021年8月，德國聯邦勞動局局長德特勒夫·舍勒表示，德國勞動力嚴重短缺，每年需要吸引約40萬移民，而過去每年引進的移民遠低于這一規模。隨著人口老齡化趨勢的發展，德國適齡勞動人口一年內將減少近15萬人，今后這一趨勢還將延續。德國要解決這一問題，只能有針對性地引進技術移民。美國《外交政策》雜志刊發題為《勞動力短缺1100萬，美國需要大開放》的文章指出，勞動力短缺已經成為美國企業面臨的“頭號外部威脅”。這種威脅多年來一直在積聚，而新冠肺炎疫情讓情況變得更復雜。由于勞動力短缺和工資上漲阻礙經濟復蘇，美國只有一個現實的選擇——向移民敞開大門。加拿大將引進移民作為經濟復蘇的關鍵舉措，采取了一系列寬松的移民政策，成為全球出臺移民政策最多的國家。2021年，加拿大吸納了超過40.5萬名永久居民，成為有史以來吸納移民人數最多的一年。在此基礎上，加拿大宣布2022—2024年大幅度增加移民數量，三年計劃吸納超過130萬名新移民。

為了在日趨激烈的全球技術移民競爭中占據優勢地位，發達國家通過放寬移民政策、完善移民服務體制、提高移民引進精準性和效率等一系列舉措，努力吸引和留住符合本國經濟社會發展需求的外國人才。

2.1 設立頂尖人才簽證吸引全球頂尖人才

為了發揮頂尖人才對本國科技和商業的引領和帶動作用，一些發達國家設立頂尖人才簽證吸引全球頂尖人才。其中，具有典型代表意義的是英國推出的“全球人才簽證”和新加坡推出的“海外專才準證”。英國在2020年2月推出“全球人才簽證”，對原來的“杰出人才簽證”進行了修改和擴展，在科學、醫學、工程、人文科學、藝術和文化、數字技術等領域基礎上增加了研究與創新領域，獲得杰出成就且得到相關權威機構認可的人才，可以通過此項簽證快速來英國工作。2022年8月底，新加坡推出專為吸引商業、藝術與文化、體育、科學與技術、學術與研究領域頂尖人才的“海外專才準證”。新加坡人力部長陳詩龍表示，“海外專才準證”是加強新加坡作為全球人才中心地位的多項舉措之一，新加坡通過此舉可以在全球爭奪頂尖人才的斗爭中搶占先機。

這類針對頂尖人才的簽證政策具有以下三方面特點。一是制定了專門的快速評估程序。英國“全球人才簽證”新增的研究與創新領域由英國研究與創新署（UKRI）管理，而不是英國內政部。這是為了確保申請人能夠被具有科學評估資質的機構快速評估，從而保證高等教育及研究機構能夠快速招募到合適的全球頂尖人才。二是充分運用市場化的人才評價標準。新加坡“海外專才準證”申請標準為：在過去1年內獲得至少3萬新幣或等值外幣的固定月薪；將在其位于新加坡的未來雇主那里獲得至少3萬新幣的固定月薪。三是頂尖人才享受一系列特殊優待政策。英國、新加坡頂尖人才的移民申請不設名額限制，不需要提前獲得工作邀請，簽證有效期5年，期滿可以續簽，配偶允許就業。英國的“全球人才簽證”還允許簽證持有人在境外工作且在申請永居時不受移民監影響，并且享有加速永居通道，最快3年便可申請永久居留。

2.2 設立創新創業簽證爭奪創新創業人才

為了推動經濟發展，發達國家將國家戰略導向、企業發展需求與人才群體特點相結合，推出了不同形式的創新創業簽證，充分發揮簽證政策在招才引才方面的積極作用。美國在《2022年美國競爭法案》中增設了“W”外國企業家創新簽證，允許外國新創企業的創業者申請“W”簽證，吸引全球科技人才赴美創業。新加坡在2021年1月啟動了“科技準證”，允許來自世界各地的知名科技企業家、領導者或技術專家來新加坡進行前沿和顛覆性創新，推動新加坡科技生態系統的發展。英國陸續推出了初創簽證、創新者簽證、高潛力人才簽證和成長型公司員工簽證，吸引各類技術移民來英國創新創業。這些簽證政策著眼于吸引創新創業人才，具有一定的創新性與時代性，呈現出以下三點特征。

一是形式多樣，滿足各類人才和企業的需求。例如，英國針對各類人才、企業的需求創設了有針對性的簽證類別，初創簽證對應的是沒有營商經驗的申請人，創新者簽證吸引的是海外有經商經驗的創新創業人士，高潛力人才簽證針對的是全球排名前50院校中的海外高校過去5年的畢業生，成長型公司員工簽證為正處于快速成長的企業從全球招聘人才提供了便利。二是條件寬松，適合從事創新創業活動的特點。這類簽證考慮到從事創新創業活動的特殊性，通常不需要工作邀請和雇主擔保，申請人只要滿足特定要求就可以獲得兩年及以上期限的工作簽證。三是吸引力強，凸顯爭奪創新創業人才的意圖。美國新設的“W”外國企業家創新簽證規定，如果持股額度和投資規模滿足一定的要求，外國新創企業的創業者可以申請“W”簽證赴美，在美國擴展業務，在滿足一定的經營條件后可以獲得美國永久居民（綠卡）身份。此外，初創企業還可以根據規模最多引進5名員工以及這些員工的配偶和子女。

2.3 大幅降低STEM人才的技術移民門檻

為了吸引全球STEM（科學、技術、工程和數學）人才赴美、留美，拜登政府通過《2022年美國競爭法案》大幅降低STEM人才的技術移民門檻，進一步強化美國在科技創新領域的人才儲備，具體舉措包括：（1）把22個專業列為STEM專業領域，使得更多留學生可以享受STEM專業領域的優惠政策，從而擴大了人才的引進范圍。（2）縮短對STEM專業博士批準NIW（國家利益豁免）綠卡的時間，使其可以避免煩瑣的勞工應聘程序直接開始工作。（3）降低美國杰出人才O—1A簽證門檻。對此法律上雖然還沒有明文變化，但移民局最新的規定把審核標準降低不少。例如，符合條件的人才不再需要通過雇主出具證明，本人可以直接申請；原來不算“獎項”的優秀博士論文獎，現在也可以符合條件等。（4）J—1簽證中STEM專業領域的本科、碩士留學生畢業后在美國工作時長從18個月延長至36個月。

總體而言，美國此次出臺的STEM人才新政突破性大、覆蓋面廣、吸引力強，釋放出強烈的人才爭奪信號。美國對STEM人才的爭奪與對華科技競爭緊密相關。一方面，美國大幅降低STEM專業畢業生的移民門檻，吸引STEM人才留在美國發展，試圖阻斷原來中美之間長期形成的“人才環流”。另一方面，美國積極吸引外部的STEM人才，為他們到美國工作定居提供便利。例如，美光科技解散了在上海的DRAM存儲器設計部門，并為其中40多名核心技術人員提供攜帶家屬移民美國的資格；再如，為了重振半導體制造業，美國吸引臺積電在美投資建廠，并從我國臺灣地區輸送大量工程師赴美協助運營新工廠，形成全球半導體產業史上規模最大的一次人才整體遷移。此外，STEM人才交流與合作還成為美國與盟友、伙伴之間合作的重要內容。美日印澳“四方安全對話”（QUAD）峰會決定設立四方獎學金項目，每年資助100名學生前往美國攻讀STEM專業的研究生學位。

2.4 吸引和留住國際學生在本國工作定居

新冠肺炎疫情嚴重沖擊了國際留學市場，隨著各國封鎖邊境、簽證停辦、校園關閉、面授暫停，國際留學生成為疫情下受影響最大的群體之一。受到新冠肺炎疫情影響，英國、澳大利亞、加拿大、美國等傳統留學生接收國的國際留學生注冊入學人數大幅下降，導致短期內學校收入銳減。為減少疫情對國際留學生產業的沖擊，各國政府都在新冠肺炎疫情出現緩和的第一時間放寬了對國際學生入境的旅行限制，高等教育機構也積極為需要入境的留學生簽發旅行支持文件。國際學生是未來重要的人才資源，同時也是潛在的移民群體。一些國家為了緩解復工復產出現的人力資源緊缺現象，紛紛出臺寬松的移民政策吸引和留住國際學生在本國工作定居。

一是為國際學生畢業后在本國找工作提供便利。英國政府宣布，所有在英國就讀本科或碩士并獲得學位的留學生均可申請兩年的畢業生工作簽證（博士畢業生工作簽證期限三年），畢業后合法在英國居住、求職或工作。留學生找到工作后，畢業生工作簽證可轉換為工作簽證。澳大利亞新南威爾士州發起“國際學生就業之路計劃”，旨在為國際學生牽線搭橋，與本州各地雇主建立直接聯系，從而擴展國際學生就業前景，并緩解勞動力市場人才短缺問題。二是讓國際學生快速獲得永久居留權。為了彌補新冠肺炎疫情造成的移民缺口，加拿大政府在2021年4月宣布，過去4年內從加拿大教育機構畢業、已在加拿大合法就業的4萬名國際學生通過申請可以快速獲得永久居留權。為了進一步鼓勵國際學生定居加拿大，加拿大還允許持有已過期或即將到期畢業生工作許可證的畢業生申請開放式工作許可證，以便獲得額外的18個月時間在加拿大尋找工作，從而為今后申請永久居留積累工作經驗。

2.5 引進一般外國勞動力滿足國內勞動力市場需求

長期以來，發達國家就一直面臨勞動力短缺問題，新冠肺炎疫情以及新冠后遺癥的持續使得這一問題更加惡化。美國布魯金斯學會發布報告稱，在美國約1600萬受新冠影響的工作年齡人口中，有200萬至400萬人無法工作。如取中間值計算，意味著美國1.8%的勞動力因此無法工作。不僅在美國，新冠后遺癥的持續也加劇了歐洲以及加拿大、澳大利亞、日本等國的勞動力短缺狀況。為了緩解勞動力市場緊張狀況，各國不得不放松以往相對嚴格的移民限制措施，引進一般外國勞動力滿足國內勞動力市場需求。

一是設立新的簽證類別。為了緩解農業人手不足，澳大利亞在2021年9月底設立了一項新的農業簽證，來自亞洲國家的農業勞工移民將有機會通過農業簽證在澳獲得永久居留權。二是增加簽證配額。鑒于勞動力需求增加，美國在2021年5月宣布計劃為持H—2B簽證的臨時非農業工人補充增加22000個簽證。加拿大宣布對臨時外國工人計劃進行修改，將增加臨時工的人數，并簡化雇主的申請流程。三是延長居留期限。為了解決嚴重的勞動力不足問題，日本政府計劃取消“特定技能”簽證所有行業的居留期限，從最初的5年改為無限期居留，允許攜帶家屬，如果在日本工作生活10年以上，還可申請永居簽證。四是放寬移民條件。2021年9月，12000名在疫情期間堅守一線崗位的外籍勞工獲得法國國籍。他們主要從事醫護、安保、維修清潔、超市收銀或家居護理等工作，為法國抗疫斗爭作出了重要貢獻，法國政府因此為他們破格降低了入籍門檻。

2.6 改進移民政策體系及移民工作成效

為了更好地發揮技術移民對經濟的促進作用，各國根據具體國情不斷完善移民政策體系。一是為特定地區制定專門的移民政策。加拿大推出了大西洋省份移民計劃，幫助這些省份吸引技術移民，應對人口結構挑戰和勞動力短缺問題。韓國設立了“地區特殊型簽證”，鼓勵外國人在人口減少的地區定居，促進地區人口增長和謀求國家均衡發展。二是推出“數字游民簽證”吸引“數字游民”。“數字游民”是數字經濟時代的新興概念，一般指借助網絡進行遠程辦公的人士。由于受到疫情的嚴重沖擊，一些依賴旅游業的小國率先推出“數字游民簽證”，吸引數字游民前去旅居工作。這種做法很快引起阿聯酋、希臘、印尼和厄瓜多爾等國效仿，目前全球已有超過25個國家設立了“數字游民簽證”。三是推動形成難民勞動力流動規范。作為難民安置和融入方面的領頭羊，加拿大牽頭成立了全球難民勞動力流動特別工作組，本著技術難民優先原則，構建技術難民篩選機制，推動形成難民勞動力流動規范。

為了在國際人才競爭中搶占先機，各國采取了一系列保障措施來提升移民工作成效。一是提升移民服務的數字化水平。愛爾蘭制定了移民服務數字化戰略，推動移民流程從紙質和勞動密集型流程轉向高效、強大和以客戶為中心的先進移民服務流程。二是通過政府間合作促進移民有序流動。為了穩妥推進特定技能制度，日本先后與馬來西亞、老撾等國簽訂合作備忘錄，圍繞“特定技能”人員的居留身份問題進行交流合作，加強政府間信息共享，打擊非法中介組織，以促進人才順利和適當流動。三是放寬移民條件增強引才吸引力。對于持“杰出人才”簽證的人才，澳大利亞降低了對工作和出境時間方面的嚴格要求，簡化了入籍申請流程。為了吸引高技術移民，歐盟放寬了藍卡的發放標準，勞動合同期從12個月減至6個月，工資要求從成員國平均工資的150%降至平均工資。

綜上可見，全球技術移民競爭呈現日趨激烈的總體特征，技術移民政策已經成為發達國家破解經濟社會發展難題的重要政策選擇。為了在激烈的國際人才競爭中占據優勢地位，發達國家在實踐中不斷完善與創新技術移民制度和政策。習近平總書記在2021年9月召開的中央人才工作會議上提出，“堅持聚天下英才而用之”，“是做好人才工作的基本要求”，“必須實行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進政策，用好全球創新資源，精準引進急需緊缺人才，形成具有吸引力和國際競爭力的人才制度體系，加快建設世界重要人才中心和創新高地”。面對全球技術移民競爭新態勢，我們要在吸收借鑒國際經驗和做法的基礎上，針對我國海外人才引進政策面臨的挑戰與問題，采取有針對性的改革完善措施，從而在激烈的國際人才競爭中贏得主動。

第一，細化、豐富海外人才簽證類別。從發達國家的經驗來看，各國將國家戰略導向、企業發展需求與人才群體特點相結合，設立了形式多樣的海外人才簽證類別。這種做法不僅能夠增強招才引才的精準性和靈活性，而且還有利于后續的分類調控管理。隨著經濟社會發展的需要，我國引進海外人才的廣度和深度與日俱增，傳統的海外人才簽證類別不能完全滿足新形勢的發展需要。我國可以借鑒發達國家的經驗，將需要引進的海外人才細分為不同的群體類型，推出分別針對頂尖人才、專門人才、創新創業人才、優秀外國留學生等群體的簽證類別，同時要參考和對照國際標準，不斷完善和創新工作邀請、評價標準、評估程序、居留期限、家屬隨行、配偶就業、簽證轉換等相關配套政策，形成一套具有國際競爭比較優勢的海外人才簽證體系。

第二，設立專門的創新創業類簽證。發達國家基本上都設有專門的創新創業類簽證，允許沒有工作邀請和雇主擔保的海外人才來本國從事創新創業活動。由于我國還沒有設立無需工作邀請的創新創業類簽證，這就導致無工作邀請的外國人才來華通道受到阻礙。為了規避沒有工作邀請的問題，我國通過在“私人事務類居留證件”上加注“創業”來滿足海外人才來華創新創業的需求。這種在居留證件上加注“創業”的方式只是在當前政策限制下的變通做法，它本身并不是一種專門的創新創業類簽證，更多的是針對已經在華的外國人才，對身在海外的外國人才則存在知曉度不高、吸引力不足等問題。因此，我國應當借鑒發達國家的經驗和做法，設立專門的創新創業類簽證，吸引符合特定要求但是沒有工作邀請的海外人才來華從事創新創業活動。

第三，吸引和留住優秀外國留學生。長期以來，我國沒有把優秀外國留學生當作人才儲備，對來華留學生的規模和質量重視不夠，沒有賦予留學生在讀期間和畢業后在華工作權，也沒有建立學生簽證轉換工作簽證制度。我國可以借鑒發達國家的做法，將吸引和留住優秀外國留學生作為人才引進的重要途徑。一是要以高校“雙一流”建設為契機，提高來華留學生的規模和質量，逐步做強“留學中國”品牌，吸引優秀外國青年選擇來華留學。二是為來華留學生構建“留學—實習—工作—永久居留”的完整通道，為青年人才勾畫明晰的“中國夢”藍圖，提高來華留學、工作的吸引力。建議放寬優秀外國留學生在華工作限制，建立學生簽證轉換工作簽證制度，允許優秀外國留學生畢業后直接在華工作，吸引知名高校畢業生來華工作。

第四，構建有中國特色的技術移民制度。發達國家均將海外人才視為技術移民，并以移民政策的松緊作為吸引調控海外人才總量和結構的手段。盡管我國重視引進海外人才，出臺了各類海外人才引進計劃，但是并沒有把海外人才作為技術移民來定位和看待，導致我國雖有海外人才引進政策，卻缺乏系統完善的技術移民制度。面對全球技術移民競爭新態勢，我國的海外人才引進制度應當加快與世界通行的海外引才制度接軌，從技術移民的角度定位和看待海外人才，構建有中國特色的技術移民制度。只有通過制度型開放增進與世界通行規則與制度的融合度，構建一套既能服務國家戰略導向，又能滿足市場主體需求的有中國特色的技術移民制度，才能為今后深入參與全球人才競爭與治理奠定制度基礎。